카카오ㆍ구글 등 플랫폼, 자사상품 우대·끼워팔기 시 제재…심사지침 시행

(자료제공=공정거래위원회)

공정위는 이러한 내용을 담은 '온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위에 대한 심사지침'을 12일부터 시행한다고 밝혔다.

최근 시장을 선점한 플랫폼이 신규 플랫폼의 진입을 방해하거나 독점력을 연관시장으로 확장하는 등 플랫폼의 독점력 남용행위가 지속되면서 이에 대한 엄정한 조사·시정과 법 위반행위 예방을 위한 지침 제시 필요성이 제기됐다.

이에 공정위가 그동안 누적된 온라인 플랫폼 분야 법 집행 사례 등을 토대로 마련한 지침은 온라인 플랫폼의 법 위반 여부를 따질 때 일종의 가이드라인 역할을 하게 된다. 특히 플랫폼 사업자의 행위가 현행법상 시장지배적지위 남용행위에 해당하는지를 심사할 때 적용된다.

지침 적용 대상은 온라인 플랫폼 중개서비스, 온라인 검색엔진, 온라인 사회 관계망 서비스(SNS), 동영상 등 디지털 콘텐츠 서비스, 운영체제(OS), 온라인 광고 서비스 제공 사업자다. 네이버, 카카오 등이 여기에 속한다.

공정거래법상 역외적용 원칙에 따라 외국사업자(구글, 애플 등)가 국외에서 한 행위라도 국내 시장에 영향을 미치는 경우에는 심사지침이 적용된다.

지침은 주요 법 위반행위 유형으로 △멀티호밍(동시에 여러 플랫폼을 이용하는 것) 제한 △최혜대우 요구 △자사 우대 △끼워팔기 등 4가지를 규정했다.

멀티호밍 제한은 플랫폼이 입점업체 등 이용자가 다른 플랫폼을 이용할 수 없도록 방해하는 것을 말한다. 앞서 공정위가 제재한 사례 중 네이버 부동산이 부동산 정보 업체와 계약하면서 경쟁 부동산 정보 플랫폼을 이용하지 못하도록 조건을 걸었던 행위가 대표적인 멀티호밍 제한 행위다.

최혜대우 요구는 플랫폼이 입점업체가 다른 플랫폼과 맺은 계약과 동등하거나 더 유리한 조건을 요구하는 행위다. 자사 우대는 자사 상품이나 콘텐츠를 다른 경쟁업체 것보다 직간접적으로 우대해주는 행위를 뜻한다. 이와 관련해 공정위는 2020년 10월 검색 알고리즘을 바꿔 자사 상품·콘텐츠는 최상단으로 올리고 경쟁사 상품·콘텐츠는 하단으로 내리는 방식으로 부당행위를 한 네이버를 제재한 바 있다.

끼워팔기는 플랫폼이 서비스를 제공하면서 자신들의 다른 상품 또는 서비스를 함께 거래하도록 강제하는 것으로, 결제 서비스 이용 강요 등이 여기에 해당된다.

공정위는 이러한 행위들이 거대 플랫폼이 시장 독점력을 유지하고, 이를 지렛대(leverage)로 삼아 연관시장까지 독식할 수 있는 행위로 규정했다.

지침은 또 플랫폼의 주요 특성으로 교차 네트워크 효과(플랫폼 이용자 수 증가가 편익에 영향을 미치는 것), 규모의 경제(이용자가 늘어날수록 평균 비용이 낮아지는 것), 데이터의 중요성(데이터 수집·보유·활용 능력이 경쟁력을 좌우하는 것) 등을 명시했다.

이런 특성으로 초기에 다수 이용자를 선점한 플랫폼에 더 많은 이용자가 집중되는 쏠림 효과(tipping effect)가 나타날 수 있다는 분석이다.

플랫폼 사업자를 시장지배적 사업자인지 여부를 판단할 떄는 교차 네트워크 효과, 문지기(gatekeeper)로서 영향력, 데이터의 수집·보유·활용, 새로운 서비스 출현 가능성, 매출액 이외의 점유율 산정 기준 등을 종합적으로 고려해 따지도록 했다.

경쟁 제한성을 평가할 때는 서비스 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자 비용 상승, 혁신 저해 우려 등 가격·산출량 이외의 경쟁제한효과를 고려하도록 했다. 현재 지배력을 보유한 시장뿐만 아니라 이와 연계된 다른 상품·서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 살펴보도록 했다.

경쟁제한 위법성 판단 시 필요한 시장 획정과 관련해서는 카카오톡처럼 시장점유율 산정이 적합하지 않은 무료서비스라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 발생한다면 관련 시장을 획정할 수 있도록 했다.

이번 지침(확정안)에서 눈에 띄는 점은 작년 1월 공정위가 행정예고한 심사지침 초안에 시장지배적지위 남용행위와 함께 명시된 불공정거래 행위에 대한 제재 기준이 빠졌다는 점이다.

이에 대해 유성욱 공정위 시장감시국장은 "그간 공정위가 집행한 사건들 대부분이 시장지배적지위 남용행위이고, 불공정거래 행위 부분들은 사례가 축적되지 않아 제외했다"고 말했다.

이어 "특히 불공정거래 행위까지 심사지침 적용 범위로 하면 시장지배적 지위가 인정되지 않는 중소 스타트업 플랫폼 등도 적용을 받을 수 있는 부작용이 발생할 수 있다는 점도 고려했다"고 덧붙였다.