'지방시대' 뒷받침 한은 연구…"수도권 집중 심화, 거점도시 정책 필요"

2일 '2023년 BOK 지역경제 심포지엄' 개최
한은 조사국 '지역간 인구이동과 지역경제' 발표
"균형발전→거점도시 중심으로 전환해 개선해야"

수도권 인구 집중 현상을 해결하기 위해 거점도시 중심의 균형발전이 이뤄져야 한다는 한국은행 내 연구결과가 나왔다. 지역균형발전 정책을 전환해야 한다는 것인데 최근 대통령 직속 지방시대위원회가 발표한 '지방시대 종합계획' 발표의 연장선에 놓여 있다.

"국토 10%에 국민 절반 이상 집중…수도권-비수도권 임금 등 격차 커져"

한국은행 조사국 지역경제부는 2일 'BOK 이슈노트-지역간 인구이동과 지역경제'를 통해 "그동안 모든 지역에 예산을 고루 배분하는 데 초점을 맞췄던 발전전략을 거점도시 중심으로 전환해 정책효과와 효율성을 획기적으로 개선할 필요가 있다"고 제언했다.

(한국은행)

보고서에 따르면 우리나라 균형발전 정책은 2003년 최상위 국정과제로 격상된 이후 4차 계획까지 추진됐다. 현재 정부는 제5차 국가균형발전계획(2023~2027년)을 수립 중이다. 연구팀은 기존 균형발전 정책은 낙후 지역의 기본적인 삶의 질을 개선하는 데 기여했지만 한계가 있다고 지적했다.

연구팀은 "정책지원이 공평성 확보에만 치중할 경우 개별지역은 소규모로 분산된 지원을 받는 데 그치므로 잠재력이 높은 지역이 두각을 나타내기에는 한계가 있다"며 "수십 년 동안의 균형발전 정책에도 수도권 집중이 멈추지 않는 현 상황을 보면 지금과 같은 정책 방향을 그대로 유지하는 것이 옳은지 의문이 제기된다"고 설명했다.

연구팀의 제언 배경에는 갈수록 심화되고 있는 수도권 인구 집중 현상이란 난제가 있다. 올해 기준으로 수도권 인구 비중은 50.6%다. 전체 국토에서 수도권이 차지하는 비중은 11.8%(2022년 기준)다. 국토 10분의 1 규모인 곳에 국민 절반 이상이 모여 있는 것이다. 수도권 비중은 OECD 26개 국가 중에서 1위다.

수도권 집중은 자연증감(출산-사망)의 지역 간 차이보다 지역 간 이동(사회적증감)에 주로 기인했고, 대부분은 청년층(15~34세)이 차지한 것으로 나타났다. 연구팀은 "청년층의 지역 간 이동이 2015년 이후 확대되는 가운데 수도권 인구증가(2015~21년)의 78.5%를 청년 유입으로 설명할 수 있으며 호남, 대경, 동남권 인구 감소의 각각 87.8%, 77.2%, 75.3%가 청년 유출"이라고 분석했다.

(한국은행)

수도권과 비수도권 간 기대소득, 문화·의료 등 서비스의 지역 간 격차가 커진 영향이 컸다. 수도권과 비수도권 간 격차(2015→2021년)를 보면 △월평균실질임금(34만 원→53만 원), 고용률(3.8%p→6.7%p), 1만명당 문화예술활동건수(0.77건→0.86건), 1000명당 의사수(0.31명→0.45명) 등으로 조사됐다.

"거점도시 육성, 수도권 팽창 견제…전체 인구감소 완화에도 효과적"

연구팀은 균형발전을 수도권 팽창을 견제할 수 있는 방안으로 거점도시 중심 균형발전을 제언했다. 이에 7개 권역 중 수도권과 강원, 제주를 제외한 4개 권역(동남·충청·호남·대경)에서 가장 인구가 많은 도시(부산·대구·광주·대전)를 중심으로 인구이동 변화 시뮬레이션을 실시했다. 연구는 △시나리오1 현재 청년층 이동 유지 △시나리오2 거점도시·비수도권→수도권 유출 청년 절반 감소 △시나리오3 거점도시→수도권 이동 현재보다 10% 감소, 비수도권→수도권 이동 중 절반이 거점도시 대체 등 세 가지로 설정했다.

(한국은행)

그 결과 시나리오1에서는 2053년 수도권 인구가 2363만명으로 전국의 53.1%를 차지할 것으로 집계됐다. 시나리오2에서는 수도권 비중이 51.2%(2300만 명)로 하락하고, 시나리오3에서는 49.2%(2214만 명)로 50% 아래로 떨어지는 것으로 나타났다.

같은 기간 기준으로 거점도시는 시나리오1에서 현재 4개(부산·대구·광주·대전) 지역의 인구 합(853만 명)보다 264만 명 줄어든 589만 명으로 집계됐다. 시나리오3에서는 712만 명으로 감소폭이 크게 줄었다. 동시에 향후 30년간 전국 인구 감소폭은 시나리오1(703만 명)보다 시나리오3(655만 명)이 더 작은 것으로 나타났다.

연구팀은 "시뮬레이션 결과는 거점도시 육성을 통한 인구이동 추세 전환 및 출산율 제고가 수도권 집중 및 인구감소 완화에 어느 정도 효과적임을 보여준다"며 "중장기적인 관점에서 일관된 정책 추진이 중요함을 시사한다"한다고 강조했다.

연구팀은 거점도시 발전 방향으로 △주요 SOC, 문화 및 의료시설, 공공기관 이전 등 집중 △거점도시와 인접지역을 통합 관리하는 광역기구 활성화 및 권역 내 이동 촉진 △거점도시마다 집적할 인프라 및 산업 등에 선택과 집중 필요 △거점도시 도심에 지식산업 집적 및 클러스터 간 거리 단축을 제시했다.

연구팀은 "인구 총량이 축소되는 시대에 지역균형발전정책에 있어서도 선택과 집중이 불가피하고, 현실적인 대안은 비수도권의 권역별 거점도시들이 중심지 기능을 회복하는 것"이라며 "거점도시별로 특화된 분야에 대형 인프라를 집중하고 지식산업을 도심에 집적하여 글로벌 혁신역량을 확보할 필요가 있다"고 제언했다.

여당, 서울에 김포 편입 '메가 서울' 추진…연구팀 "별개로 연구 진행"

이번 연구는 최근 대통령 직속 지방시대위원회가 발표한 '지방시대 종합계획'의 연장선에 놓여 있다. 종합계획의 지방시대 5대 전략은 지방분권·교육개혁·혁신성장·특화발전·생활복지로 구성된다. 이에 중앙부처는 앞으로 5년간 22개의 핵심과제를 중심으로 지방시대 정책을 추진해 나갈 예정이다.

다만 연구팀은 최근 국민의힘은 경기 김포시를 서울에 편입하는 '메가 서울'을 추진한 것과 별개로 연구를 진행했다고 설명했다. 이번 연구팀이 해당 주제로 연구를 시작한 시점은 지난 4월로 약 7개월 전이다.

한은 관계자는 "'메가서울' 개념과 별개로 연구를 진행했고, (메가서울과) 반대인지 아닌지를 얘기하기는 어렵다"며 "다만 '메가서울'과 별개로 (연구가) 진행됐고, 결은 다르다"라고 설명했다.