주택가격 상승기 정책별 반응 살펴보니…종부세 강화 효과 제한적

▲주택가격이 오를 것으로 기대되는 시기에 종합부동산세를 강화하는 정책은 효과가 제한적이라는 연구 결과가 나왔다. (자료제공=국토연구원)

주택 가격이 오를 것으로 기대되는 시기에 종합부동산세를 강화하는 정책은 효과가 제한적이라는 연구 결과가 나왔다. 양도소득세 강화 역시 수요를 막는 데는 실효성이 부족하고, 매도를 위축시키는 것으로 나타났다.

전성제 국토연구원 주택·부동산연구본부 연구위원과 연구진은 18일 '주택가격 상승기 시장 참여자 행태와 시사점' 보고서를 발표했다.

연구진은 주택시장에서 비슷한 패턴이 반복되는 경향이 있다는 점에 착안해, 주요 정책에 대한 시장 참여자의 대응 행태를 분석했다. 조사에는 부동산 전문가와 공인중개사, 부동산 서적, 언론사 기사 빅데이터 분석, 시장 전문가 설문 등이 활용됐다.

이번 보고서에서는 최근 정부와 정치권이 제각기 방향을 제안하고 있는 조세정책에 대한 영향을 주목했다. 양도세, 종부세, 취득세 강화에 따른 시장 참여자의 반응을 분석한 것이다.

조사 결과 종부세 강화 정책은 일부 효과에도 불구하고 시장의 회피 반응에 따라 큰 영향을 주지 못한 것으로 나타났다. 연구진은 "종부세 강화 정책은 사용자 비용을 높이고 기대수익을 낮춤으로써 시장 참여자들의 수요 감소 및 매도 의향을 증가시키는 데에는 부분적으로 기여했다"면서도 "동시에 양도세 강화로 인한 동결 효과, 시장 참여자들의 적극적인 종부세 회피를 위한 대응 행태 등으로 효과는 감소"했다고 밝혔다.

종부세가 늘어나면 비용을 높이고 기대수익을 낮추기 때문에 매수 수요를 줄이고 매도를 증가시켰다. 하지만 시장 참여자들은 증여, 저가주택에 대한 투자 확대, 투자적 성향을 지닌 개인들의 임대사업자 등록 등의 대응 행태로 종부세 강화에 따른 비용 증가를 회피하거나 완화했다.

2018년 3분기 정부의 종부세 강화정책 발표 이전에는 비수도권 3억 원 이하 저가 아파트 거래가 전국 아파트 거래에서 차지하는 비중이 31.5%, 정책 발표 후인 2018년 4분기에는 48.2%, 2019년 1분기 54.1%로 급등한 후 감소했다. 2019년 4분기와 2020년 1분기 각각 35.7%, 34.2%를 기록한 것이다. 특히 2020년 7월 양도세 및 종부세 강화정책이 추가로 발표된 이후 비수도권 저가주택 거래 비중은 빠르게 증가해 2022년 1분기 60.1%를 기록하며 종부세 강화 정책을 회피하는 모습이 확인됐다.

양도세 강화 정책의 경우 수요 억제 효과는 제한적인 반면, 매도자의 매도 감소로 이어지는 경향이 높게 나타나는 것으로 분석됐다. 이론상 양도세를 강화하면 매도 시 수익의 일정 부분을 세금이라는 비용으로 추징한다는 점에서 미래 기대수익을 낮춰, 주택시장의 매수 수요를 줄이는 효과를 기대할 수 있다.

하지만 시장 반응은 반대로 나타났다. 시장 참여자들은 양도세 강화에 대응해 가구 분리, 합가 보류, 증여, 매물 회수 및 매도 회피, 지방 저가주택 매수 등 투자 목적의 주택 매수·매도 행태를 보였다. 임대사업자 육성을 위한 양도세 감면 혜택은 개인 투자자들에게 주택 가격 상승기 양도세 및 종부세 회피를 위한 수단으로 활용되면서 양도세 등 세제 강화에도 불구하고 투자적 주택 매수가 지속된 원인으로 작용했다. 연구진은 "매도 시 매우 높은 양도세 부담으로 인해 매물을 회수하거나 매도를 회피하는 행태가 나타난다"며 "이는 다시 공급 측면의 매물 감소로 인한 주택가격 상승고리를 심화시키는 것으로 분석된다"고 전했다.

민간임대사업자 수는 2016년 20만3000명에서 2021년 35만1000명으로 크게 증가했다. 연간 변동을 살펴보면 2017~2018년과 2020년에는 크게 순증하다가, 임대사업자에 대한 규제 강화가 포함된 대책이 2018년 '9·13 대책'과 2020년 '7·10 대책' 이후 2019년과 2021년에는 순감소를 기록했다. 연구진은 "양도세 및 종부세 회피 목적으로 개인투자자 사이에서 임대사업자 제도가 활용됐음을 간접적으로 뒷받침하는 것"이라고 밝혔다.

이어 "종부세 강화로 매도 의향이 높아졌지만 양도세 강화에 따른 동결 효과로 실제 매도 증가로 이어지지는 못해 정책 효과는 제한적이었던 것으로 나타났다"고 밝혔다.

취득세 강화 정책은 종부세 강화와 함께 적용되면서 다주택자의 주택자산 사용자 비용을 높여 기대수익률을 낮춰 주택 매수를 감소시키는 데 일부 기여했지만, 시장 반응으로 역시 효과를 거두지 못한 것으로 나타났다. 시장 참여자들은 합가 보류 및 가구분리 등을 통해 가구당 보유주택수를 낮추거나 저가주택을 매수하는 등의 시장참여자 대응으로 수요를 억제하는 효과는 감소했다고 연구진은 분석했다.

아파트 매매가격 및 거래량 변동률에 양도세와 취득세 강화 정책이 미친 영향을 분석하기 위해 2018년 1월~2022년 12월까지 수도권 71개 시·군·구를 대상으로 패널 분석 결과에서 이같은 주장이 확인된다. 가격상승기 양도세율을 1% 인상하면 거래량 변동률은 6.9% 감소하고 가격변동률은 0.2% 증가했다. 취득세율을 1% 인상하면 거래량 변동률은 8.8% 감소, 가격변동률은 0.3% 감소하는 것으로 나타났다.